起草人解读：十大亮点规范工程总承包活动

住房城乡建设部建筑市场监管司于2017年12月28日通过住建部官方网站对正在制订中的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》印发，笔者幸运地全过程参予了该《管理办法》的草拟、研讨、改动等工作，现就《管理办法》印发稿的主要几个亮点不予讲解：亮点一：明确规定了工程总承包项目的适用范围《管理办法》印发稿第六条规定，政府投资项目、国有资金占到有限公司或者主导地位的项目应该优先使用工程总承包方式，使用建筑信息模型技术的项目应该大力使用工程总承包方式，装配式建筑应以使用工程总承包方式。同时特别强调建设范围、建设规模、建设标准、功能市场需求不具体等前期条件不充份的项目不应使用工程总承包方式。政府投资和国有资金有限公司或主导地位的项目，使用工程总承包方式建设，不利于提升项目建设效率，强化财政和国有资金的用于安全性，融合工程总承包相同总价的计价惯例，能有效地掌控和防止传统设计、施工分离出来模式下的三超强问题（承销超预算、支出超强概算、概算超强估计）。目前建筑业深化改革大力前进装配式建筑和BIM（建筑信息模型技术），因装配式建筑的标准化程度较高，BIM技术跨越整个建设流程，通过工程总承包方式需要体现设计、同时，考虑到国内房建和市政项目的工程总承包单位的管理模式，还正处于传统施工总承包渐渐向工程总承包转型期间，为了防止在不理解工程总承包核心特征和风险管理的情况下，盲目实行工程总承包，造成市场管理混乱和放总承包权利义务不对等，《管理办法》特别强调对建设范围、建设规模、建设标准、功能市场需求不具体等前期条件不充份的项目不应使用工程总承包方式。

亮点二：增强工程总承包单位不应创建不具备工程总承包管理能力的的组织机构《管理办法》印发稿第十九条规定：工程总承包单位应该创建与工程总承包相适应的的组织机构和管理制度，构成项目设计管理、订购管理、施工管理、试运营以及质量、安全性、工期、耗资等工程总承包综合管理能力。目前房屋建筑和市政行业专门从事工程总承包的企业，大多数还是延用之前的设计或施工分阶段的管理体系，没工程总承包的特定的组织机构，无法有效地充分发挥工程总承包的设计施工订购深度融合优势，甚至因为机构设置、人员配备、管理体系等不科学、不合理或缺陷造成项目管理经常出现相当严重问题。愤慨国内的1124江西丰城发电厂三期扩建工程冷却塔施工平台塌陷尤其重大事故，国务院事故调查组在有关单位责任确认中就认为，工程总承包单位不存在管理意识脆弱、管理机制不完善、管理制度流于形式、管理人员向警方上岗等管理体系建设的问题。所以特别强调工程总承包适当的组织机构的创建，将大大有助减缓传统的设计和施工企业向工程公司转型，确实构建工程总承包的总构建、总协商、总管触。

亮点三：规定了发总承包双方风险分配的原则《管理办法》印发稿第十六条对放总承包双方的风险如何分配作出了指导性规定，发包方分担项目建设范围、规模、标准、功能市场需求、工期、质量等调整的风险，法律法规变化、无法意识到的有利地质条件、不可抗力，双方合约誓约的主材市场价格变化等风险由发包方分担。其他风险由放总承包双方依据项目情况协商分配。现行工程总承包的法律法规缺少对工程总承包放总承包双方的风险分配的指导性规定，目前仅有交通运输部的部门规章《公路工程设计施工总承包管理办法》、上海、湖南等地方规定中有所牵涉到。由于缺少风险分配的适当规范，实践中往往经常出现本不应由发包人分担的风险移往给工程总承包商，比如某机场冻热源供应中心EPC工程，将不应由建设单位分担的工作内容及不能意识到的风险，誓约由承包人分担，很大减少了工程总承包商项目的实行风险。

《管理办法》规定了双方的风险分配原则，不利于规范工程总承包双方的权利义务，增加更改或赔偿过程中的纠纷，增进工程总承包模式的身体健康发展。同时《管理办法》糅合了FIDIC国际惯例，希望放总承包双方合约中创建相借贷制度，便于市场主体利益受到伤害时的及时和有效地救济。

亮点四：具体了工程总承包宜使用相同总价的计价方式《管理办法》印发稿第十七条规定：工程总承包项目宜使用相同总价合约。融合FIDIC1999年的银皮书对于工程总承包相同总价的计价惯例和国内报送和各地方政策文件和目前工程总承包市场计价模式，希望工程总承包项目使用相同总价，有利于发包方掌控投资风险，有利于提高工程总承包商充分发挥限额设计下的设计优化的积极性。为了增加投标报价风险和合约更改、价格调整的纠纷，《管理办法》同时规定建设单位和工程总承包单位依据住房城乡建设主管部门制订的计价规则，在合约中誓约工程总承包计价方式和计价方法。同时，基于相同总价的特性，为了防止承销过程中再次发生争议，特别是在是考虑到实践中政府投资项目、国有资金有限公司或占到主导地位项目政府审核对工程承销的影响，《管理办法》更进一步规定除合约誓约的更改调整部分外，合约固定价格一般未予调整。

除双方合约具体誓约外，建设单位不得将工程总承包项目的审核结论作为承销依据。亮点五：统一并具体了施作阶段和条件《管理办法》印发稿第八条规定：建设单位应该在施作前作好工程项目前期工作，自行或者委托设计咨询单位对工程项目建设方案深入研究，在可行性研究、方案设计或者初步设计已完成后，在项目范围、建设规模、建设标准、功能市场需求、投资限额、工程质量和工程进度拒绝确认后，展开工程总承包项目施作。目前各地实践中对施作阶段和条件规定并不完全一致，一般来说在项目立项可研国家发改委或已完成阶段、方案设计或初步设计审核三个阶段皆容许使用工程总承包模式施作，但有些地区如湖南、浙江并不拒绝接受项目立项可研国家发改委或已完成阶段的工程总承包施作。

融合房屋建筑和市政基础设施项目的特征，及政府与社会资本合作项目工程总承包的（PPP+EPC）实践中必须，《管理办法》规定在可行性研究、方案设计或初步设计已完成三个阶段期间皆可以展开工程总承包施作。同时，考虑到工程总承包业主市场需求、项目风险分配和相同总价等特性，特别强调无论在哪个阶段施作，皆必须项目范围、建设规模、建设标准、功能市场需求、投资限额、工程质量和工程进度拒绝确认后才能展开施作。

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